Politieke topbenoemingen op zijn Amerikaans? Ja, maar...
Een nieuwe benoemingsprocedure voor topambtenaren naar Amerikaans model is niet onzinnig, maar dan moet ze wel aan minstens vijf voorwaarden voldoen.
Wie vandaag een topjob bij de overheid wil, moet examens en officiële procedures doorlopen. Vacatures worden tijdens de legislatuur gepubliceerd, simpelweg op het moment dat de positie vrij is. Ondanks de procedures speelt ook politieke steun in België (en in Vlaanderen) een grote rol. Dat maakt dat ministers vaak moeten samenwerken met een topambtenaar van een andere kleur. Er gaat veel energie verloren aan al dan niet vermeende partijpolitieke carrousels tussen kabinetten en administraties, waarbij veel bekwame beleidsambtenaren werkloos aan de zijlijn staan.
Er ligt nu een nieuwe benoemingsprocedure voor topambtenaren op de tafel van de regeringsonderhandelaars (De Tijd, 2 september). Aan het begin van de legislatuur wordt er tabula rasa gemaakt, waarna de coalitiepartners de topjobs politiek kunnen aanwijzen. In Amerika doet men dat ook zo. Men maakt er een onderscheid tussen de political appointees, aangeduid door de president, en de career civil servants, die opklimmen in de hiërarchie op basis van verdienste. Het belangrijkste voordeel van die procedure is de transparantie. Minister en topambtenaar zijn van dezelfde kleur en iedereen weet welke kleur dat is. Toch zijn er ook risico’s. Ik zie vijf voorwaarden om dat systeem te doen slagen.
Tegenmacht
Ten eerste mogen de politieke topbenoemingen niet te diep doorgetrokken worden in de hiërarchie. Benoemt men enkel de hoogste ambtenaar? Of gaat het ook over de tweede, derde, en vierde in rang zoals in Amerika? Ik pleit ervoor om de politieke inmenging te beperken. Een administratie moet niet enkel beleid uitvoeren, ze moet ook een kritische tegenmacht vormen tegen politiek. Die macht steunt op expertise en ervaring. De Amerikaanse beleidswetenschapper Aaron Wildawsky omschreef die rol als ‘speaking truth to power’. Wanneer de politiek te diep doordringt in de vezels van de administratie, gaat die kritische rol verloren.
Amerika heeft nare ervaringen met politisering van de administratie. Het ontstellend zwakke antwoord van FEMA (Federal Emergency Management Agency) na de orkaan Katrina is deels te verklaren door het mismanagement van political appointees.
Ten tweede moeten politieke benoemingen gepaard gaan met een depolitisering van de subtop en het middenkader. Nu is het onduidelijk hoe diep de politieke armen grijpen. Dat creëert onduidelijkheid en wantrouwen. Een topbenoeming zou voldoende garanties moeten bieden op een loyale administratie. Voor de subtop en het middenkader moeten promoties op basis van verdiensten de regel zijn.
Knooppunten
Ten derde biedt een systeem van political appointees de mogelijkheid kabinetten af te slanken. Het wantrouwen van politici in de administratie is een van de bestaansredenen van kabinetten. Met de kabinetschef als topambtenaar van een overheidsdienst is er minder reden tot wantrouwen. De minister heeft dan genoeg aan een beperkt kabinet dat zich enkel met de partijpolitieke lijn bezighoudt.
Ten vierde is er nood aan een sterk centrum in het overheidsapparaat dat beleid maakt over de muren van de verschillende administraties heen. Neem bijvoorbeeld een onderwerp als competitiviteit van kmo’s. Dat gaat over onderwijs, economie, fiscaliteit en arbeidsmarktbeleid. De veelzijdigheid van het probleem maakt dat een kmo-beleid veel organisaties en belangen bijeen moet brengen. Kabinetten en kabinetschefs zijn nu de knooppunten in de besluitvorming. Ze brengen verschillende visies en dossiers samen en behouden zo het overzicht.
Kabinetschefs die ook topmanagers van organisaties zijn, dreigen zich op te sluiten in hun organisatie en organisatiebelang. De verbindende functie van kabinetten gaat zo verloren. In landen zonder kabinetten nemen centrale beleidsdepartementen (de Centres of Government, in OESO-jargon) die rol op.
Kwaliteitscontrole
Tot slot moet er een kwaliteitscontrole zijn op de politieke benoemingen. De examens van vandaag zijn zeker niet perfect en politics proof, maar dankzij de examens kan de overheid doorgaans wel het kaf van het koren scheiden. Onze topambtenaren zijn misschien wel politiek gesteund, ze hebben ook kennis van zaken. Dat mag niet verloren gaan. In Amerika legt men de kwaliteitscontrole in de handen van de parlementaire democratie. De overheid benoemt de political appointees pas definitief na een kritisch verhoor in een Senaatscommissie. Waarom niet in onze parlementaire commissies? Zo wint het parlement ook nog eens aan belang.
Het beste zou natuurlijk zijn dat we niet politiek benoemen. Administratie en politiek hebben immers een eigen rol te spelen. In het Verenigd Koninkrijk komen politieke benoemingen veel minder voor en toch is het een functionerende democratie. In België komen we daar blijkbaar niet toe. Als politiek de kunst van het haalbare is, lijkt het hier te zijn dat we landen.
Wouter Van Dooren, professor bestuurskunde bij de Onderzoeksgroep Management & Bestuur van de Universiteit Antwerpen
Dit opiniestuk werd gepubliceerd in De Tijd op 3 september
Wie vandaag een topjob bij de overheid wil, moet examens en officiële procedures doorlopen. Vacatures worden tijdens de legislatuur gepubliceerd, simpelweg op het moment dat de positie vrij is. Ondanks de procedures speelt ook politieke steun in België (en in Vlaanderen) een grote rol. Dat maakt dat ministers vaak moeten samenwerken met een topambtenaar van een andere kleur. Er gaat veel energie verloren aan al dan niet vermeende partijpolitieke carrousels tussen kabinetten en administraties, waarbij veel bekwame beleidsambtenaren werkloos aan de zijlijn staan.
"Het beste zou natuurlijk zijn dat we niet politiek benoemen"
Er ligt nu een nieuwe benoemingsprocedure voor topambtenaren op de tafel van de regeringsonderhandelaars (De Tijd, 2 september). Aan het begin van de legislatuur wordt er tabula rasa gemaakt, waarna de coalitiepartners de topjobs politiek kunnen aanwijzen. In Amerika doet men dat ook zo. Men maakt er een onderscheid tussen de political appointees, aangeduid door de president, en de career civil servants, die opklimmen in de hiërarchie op basis van verdienste. Het belangrijkste voordeel van die procedure is de transparantie. Minister en topambtenaar zijn van dezelfde kleur en iedereen weet welke kleur dat is. Toch zijn er ook risico’s. Ik zie vijf voorwaarden om dat systeem te doen slagen.
Tegenmacht
Ten eerste mogen de politieke topbenoemingen niet te diep doorgetrokken worden in de hiërarchie. Benoemt men enkel de hoogste ambtenaar? Of gaat het ook over de tweede, derde, en vierde in rang zoals in Amerika? Ik pleit ervoor om de politieke inmenging te beperken. Een administratie moet niet enkel beleid uitvoeren, ze moet ook een kritische tegenmacht vormen tegen politiek. Die macht steunt op expertise en ervaring. De Amerikaanse beleidswetenschapper Aaron Wildawsky omschreef die rol als ‘speaking truth to power’. Wanneer de politiek te diep doordringt in de vezels van de administratie, gaat die kritische rol verloren.
Amerika heeft nare ervaringen met politisering van de administratie. Het ontstellend zwakke antwoord van FEMA (Federal Emergency Management Agency) na de orkaan Katrina is deels te verklaren door het mismanagement van political appointees.
Ten tweede moeten politieke benoemingen gepaard gaan met een depolitisering van de subtop en het middenkader. Nu is het onduidelijk hoe diep de politieke armen grijpen. Dat creëert onduidelijkheid en wantrouwen. Een topbenoeming zou voldoende garanties moeten bieden op een loyale administratie. Voor de subtop en het middenkader moeten promoties op basis van verdiensten de regel zijn.
Knooppunten
Ten derde biedt een systeem van political appointees de mogelijkheid kabinetten af te slanken. Het wantrouwen van politici in de administratie is een van de bestaansredenen van kabinetten. Met de kabinetschef als topambtenaar van een overheidsdienst is er minder reden tot wantrouwen. De minister heeft dan genoeg aan een beperkt kabinet dat zich enkel met de partijpolitieke lijn bezighoudt.
"Een topbenoeming zou voldoende garanties moeten bieden op een loyale administratie. Voor de subtop en het middenkader moeten promoties op basis van verdiensten de regel zijn"
Ten vierde is er nood aan een sterk centrum in het overheidsapparaat dat beleid maakt over de muren van de verschillende administraties heen. Neem bijvoorbeeld een onderwerp als competitiviteit van kmo’s. Dat gaat over onderwijs, economie, fiscaliteit en arbeidsmarktbeleid. De veelzijdigheid van het probleem maakt dat een kmo-beleid veel organisaties en belangen bijeen moet brengen. Kabinetten en kabinetschefs zijn nu de knooppunten in de besluitvorming. Ze brengen verschillende visies en dossiers samen en behouden zo het overzicht.
Kabinetschefs die ook topmanagers van organisaties zijn, dreigen zich op te sluiten in hun organisatie en organisatiebelang. De verbindende functie van kabinetten gaat zo verloren. In landen zonder kabinetten nemen centrale beleidsdepartementen (de Centres of Government, in OESO-jargon) die rol op.
"Onze topambtenaren zijn misschien wel politiek gesteund, ze hebben ook kennis van zaken. Dat mag niet verloren gaan"
Kwaliteitscontrole
Tot slot moet er een kwaliteitscontrole zijn op de politieke benoemingen. De examens van vandaag zijn zeker niet perfect en politics proof, maar dankzij de examens kan de overheid doorgaans wel het kaf van het koren scheiden. Onze topambtenaren zijn misschien wel politiek gesteund, ze hebben ook kennis van zaken. Dat mag niet verloren gaan. In Amerika legt men de kwaliteitscontrole in de handen van de parlementaire democratie. De overheid benoemt de political appointees pas definitief na een kritisch verhoor in een Senaatscommissie. Waarom niet in onze parlementaire commissies? Zo wint het parlement ook nog eens aan belang.
Het beste zou natuurlijk zijn dat we niet politiek benoemen. Administratie en politiek hebben immers een eigen rol te spelen. In het Verenigd Koninkrijk komen politieke benoemingen veel minder voor en toch is het een functionerende democratie. In België komen we daar blijkbaar niet toe. Als politiek de kunst van het haalbare is, lijkt het hier te zijn dat we landen.
Wouter Van Dooren, professor bestuurskunde bij de Onderzoeksgroep Management & Bestuur van de Universiteit Antwerpen
Dit opiniestuk werd gepubliceerd in De Tijd op 3 september
