'Goede bedoelingen maken nog geen goed beleid: hoe vermijden we de valstrikken?'
Als het ophoudt met regenen, sluiten we onze paraplu's. Zo gaat het ook met allerhande steunmaatregelen van de overheid: ze zijn gericht op een bepaalde periode, gelden voor een bepaalde tijd, en tegen bepaalde voorwaarden. Dat moet ons helpen de beperkte publieke middelen in te zetten daar waar ze meest nodig zijn, en moet de begunstigden appelleren aan hun verantwoordelijkheid als burgers - ook als ze een helpende hand nodig hebben.
Dit soort maatregelen kan op korte termijn mogelijk terecht zijn, maar we zien in sommige gevallen dat die op langere termijn niet doeltreffend is, of zelfs contraproductief. Ik zal dit illustreren aan de hand van enkele voorbeelden.
'Housing First' is een overheidsprogramma dat bedoeld is om dakloosheid de wereld uit te helpen. Het werd voor de eerste keer ingevoerd in de jaren '90 in New York, waarbij men daklozen voor onbepaalde tijd onvoorwaardelijke huisvesting bood. De bedoeling was niet om de dakloosheid te verminderen of te verzachten, maar wel echt om het probleem te verhelpen. De naam zegt het zelf: in plaats van huisvesting te zien als sluitstuk van een traject van re-integratie en (verslavings)behandeling, werd het de eerste stap, de stabiele basis waarop een verder traject kan worden uitgebouwd.
Daarbij werd een klassiek huurcontract gesloten met de persoon die het straatleven opgaf. Die nam dan de verantwoordelijkheid voor zijn huisvesting op zich via inkomsten uit werk of sociale bijstand. In ruil daarvoor kreeg deze persoon dan woonzekerheid. Hij of zij koos ook het soort hulp en steun dat hij of zij nodig had, en het tempo waaraan hij of zij er gebruik van wilde maken.
Men rekende op het vermogen van elke persoon om zich op lange termijn te redden, op voorwaarde dat (a) de omgeving goed was, (b) dat er werkelijk hulp beschikbaar was en (c) dat voldoende vertrouwen en tijd werd gegeven. Geen kortdurende, voorwaardelijke, en soms overvolle nachtopvang dus. Geen ellenlange wachtlijsten voor sociale huisvesting. Geen serie drempels voor men een dak boven het hoofd 'verdient'. 'Huisvesting Eerst', zoals de naam van het programma zegt, en de rest zal wel volgen.
De eerste Amerikaanse experimenten waren dermate positief dat de methode verder werd verfijnd en veralgemeend. In een tiental Europese landen werden intussen vergelijkbare programma's ingevoerd, waarvan sommige dakloosheid bijna volledig konden bannen. In België is uit een proefproject met 278 daklozen gebleken dat de regeling niet alleen veel doeltreffender is, maar ook minder kosten met zich brengt dan traditionele programma's. Twee jaar na de invoering woonde 93% van de begunstigden van het 'Housing First'-programma er nog steeds. Ter vergelijking: in het traditionele systeem - housing last - duurde het twee jaar voordat slechts 48% van de daklozen deze huisvesting had bereikt, terwijl de anderen nog op straat, in een precaire opvang, in de gevangenis, in het ziekenhuis enz. waren terechtgekomen. Nog los van de verhoogde levenskwaliteit van de begunstigden, doen we er ook budgettair voordeel aan: een dag huisvestingssteun kost gemiddeld drie keer minder dan een nacht in een nachtopvang, zeven keer minder dan een nacht in de gevangenis en zeventien keer minder dan een nacht in een psychiatrische noodinrichting.
Tijdelijk & voorwaardelijk
Housing First ging in tegen de gebruikelijke ondersteuning van daklozen en de twee voornaamste kenmerken ervan. Ten eerste is die vaak tijdelijk en seizoensgebonden. Aangezien de winter bijzonder pijnlijk en gevaarlijk is voor daklozen, worden op dat moment extra financiële middelen ter beschikking gesteld: meer opvangplaatsen, maaltijden en toezicht. Een goedbedoeld doekje voor het bloeden, want zodra het weer verbetert worden de middelen teruggeschroefd, sluit de winteropvang, en is men terug op de straat aangewezen. Terug naar af, of zelfs erger, want het kan het uitsluitingsgevoel versterken.
Daarnaast is er de voorwaardelijkheid van de steun. De weg van een dakloze naar huisvesting verloopt meestal geleidelijk. In het begin komen daklozen terecht in de nachtopvangcentra. Vervolgens kunnen ze onder toezicht worden gehuisvest. Pas daarna kunnen ze een eigen onderkomen toegewezen krijgen. In elk stadium is het belangrijk dat ze de regels van elke plaats respecteren, soms dat ze voor diensten betalen. Vaak moeten ze ook behandeling of follow-up aanvaarden, bijvoorbeeld om met verslavingen te breken. Opnieuw is de intentie begrijpelijk en prijzenswaardig: na jaren op straat te hebben geleefd, is een terugkeer naar het leven in een huis niet mogelijk zonder de nodige ondersteuning. Maar ook hier blijkt het resultaat twijfelachtig. De weg naar een eigen onderkomen is langer voor de dakloze in kwestie, en duurder voor de samenleving.
Hoe ver reiken goede bedoelingen?
Het succes van 'Housing First' roept verschillende vragen op over de gebruikelijke aanpak van dakloosheid, en die vragen gaan verder dan het seizoensgebonden karakter en de voorwaardelijkheid van de aanpak.
Ten eerste kunnen we de lijn doortrekken naar armoedebestrijding in het algemeen. Zo kan steun door bepaalde non-profitorganisaties, ondersteuning die wordt gekozen in plaats van opgelegd, of onvoorwaardelijke ondersteuning, soms tot betere resultaten leiden. De OCMW's weten hoe moeilijk het is om een vertrouwensrelatie op te bouwen met de mensen die zij controleren, wanneer de maatschappelijk werkers zowel hulp bieden als controleren.
Ten tweede zijn er de vragen over het uitzonderlijke en voorwaardelijke karakter van de toegewezen hulp in de gezondheidscrisis die we momenteel doormaken. Enerzijds twijfelen weinigen over de legitimiteit en de noodzaak van het massale ingrijpen van de overheid om de economische en sociale schade van de lockdown zoveel mogelijk te beperken: op de spoeddienst redden we ook eerst een patiënt voordat we hem kunnen behandelen. Anderzijds stelden we ook vast dat noodmaatregelen vaak werden verlengd zonder dat duurzamere acties werden ondernomen. Zodra de economie weer aantrekt, zullen slecht opgeleide werknemers die intussen werkloos zijn geworden, geen toekomstperspectieven meer hebben, en zullen bedrijven die voor een faillissement zijn behoed, geen voorraden of cashflow meer hebben. De vraag is dus wat er daarmee zal gebeuren.
Van humanitaire acties tot een langetermijnbeleid
Een tijdelijke - goed bedoelde - maatregel is dus niet noodzakelijk voldoende of zelfs maar effectief. Integendeel, het kan een gevaarlijke valstrik zijn, die de beperkte middelen opslorpt of het ontstaan van waardevolle alternatieven verhindert. Voorkomen is beter dan genezen, maar als beleid beperkt blijft tot brandjes blussen kan men nooit de oorzaken van de problemen duurzaam aanpakken.
Een van de manieren om het overheidsoptreden een duurzamer karakter te geven, zou erin kunnen bestaan om dit beleid, althans gedeeltelijk, aan agentschappen toe te vertrouwen. Die agentschappen zouden dan, naar het voorbeeld van het Agentschap van de Schuld of het Agentschap voor de Veiligheid van de Voedselketen (FAVV), een duidelijk omschreven opdracht kunnen combineren met een echte autonomie van middelen en meerjarenprogramma's, onafhankelijk van verkiezingstermijnen, waarvan de resultaten en effecten rigoureus zouden worden geëvalueerd.
Want goede bedoelingen die leiden tot slecht beleid, die verspillen publieke middelen, verzaken aan hun doelstelling, en ondermijnen uiteindelijk de geloofwaardigheid van de democratie.
