Selectief compenseren en vooral energie besparen. En ondertussen (lang) wachten op Europa
Een beperking van de vraag naar gas in alle sectoren van de economie en de samenleving moet centraal staan in elke beleidsreactie op de huidige energiecrisis. Innovatieve tariefformules maken de oproep om energie te besparen minder vrijblijvend.
Hierbij kunnen we denken aan een basispakket gratis of zeer goedkope energie, gevolgd door progressief duurdere energie voor wie zeer veel gebruikt. De regering zou ook een bonussysteem bij de leveranciers kunnen financieren voor wie in de komende maanden effectief 15% minder gas verbruikt dan in het voorbije jaar.
Op het nationale en lokale niveau kan een getrapte uitbreiding van het sociaal tarief en energie-ondersteuning door OCMWs overwogen worden. Niet-selectieve maatregelen zoals de algemene BTW-verlaging of uniforme energiecheques voor alle huishoudens – ongeacht het inkomen - hebben een grote opportuniteitskost. Voor onze bedrijven kan het systeem van tijdelijke werkloosheid helpen om de winter door te komen. Bijkomende ondersteuning voor energiebesparende maatregelen drukken verder de vraag naar energie.
De Europese marktwerking kan op diverse manieren bijgestuurd worden maar elk ingrijpen in het ontwerp van de markt brengt complicaties met zich mee. Deze moeten grondig aangepakt worden en dit vraagt tijd. Intussen moeten onze regeringen zelf compenserende maatregelen nemen.
Het onevenwicht tussen een hoge vraag naar gas en een zeer krap aanbod
De prijs van één commodity bedreigt vandaag de Europese economie en samenleving. Ondanks de klimaatambities steeg de vraag naar aardgas in de Europese Unie in 2021 met 4,3% en met ongeveer 20% sinds 2014. Net omdat Europa 83% van het gasgebruik importeert, kan Rusland de gaskraan als een oorlogswapen hanteren. Rusland leverde overigens ook al minder gas in de tweede helft van 2021. Hierdoor steeg de gasprijs al sterk in de maanden voorafgaand aan de eerste berichten over de troepenconcentratie aan de grens met Oekraïne.
Vanaf eind 2021 compenseren zowat alle EU-lidstaten de forse toename van de gas- en elektriciteitsprijzen met een combinatie van fiscale kortingen, energiecheques tot zelfs directe prijsinterventies zoals in Frankrijk. De Europese economie bleef overeind maar vanaf half juni begon de gasprijs snel te stijgen om tegen eind augustus te vervijfvoudigen, mogelijk zelfs gedreven door de voorraadopbouw in de individuele lidstaten. Een economische implosie dreigt en ingrijpende noodinterventies – inclusief het ingrijpen in de marktwerking - dringen zich op.
In tijden van crisis is alles bespreekbaar maar de bron van het probleem is niet het design van de Europese energiemarkten maar de balans tussen een hoge vraag naar gas en een zeer krap aanbod. Noorwegen verhoogt de gasproductie in 2022 met 8% en wil dit hoge outputniveau aanhouden tot 2030. Meer is niet mogelijk en we moeten niet rekenen op een vriendenprijsje. Ook het aanbod uit de VS en het Midden-Oosten kan niet snel verveelvoudigen.
Een belangrijk deel van de oplossing ligt aan de vraagkant. Een beperking van de vraag naar gas in alle geledingen van de maatschappij moet centraal staan in elke beleidsreactie op de huidige energiecrisis. In de eerste helft van 2022 daalde het Nederlandse gasverbruik met 25%. De energie-intensieve bedrijven verbruikten 30% minder gas dan in 2021 en bij de Nederlandse gezinnen daalde de vraag met 16%. In de zomer van 2022 lag het gasverbruik van de Nederlandse industrie zelfs 40% lager dan in de zomer van 2019. Een vergelijkbaar patroon lijkt zich af te tekenen in Duitsland waardoor de recente ambitie van de Europese Commissie om het gasverbruik zo snel mogelijk te verminderen met 15% haalbaar lijkt. En dan komen we de winter door met weinig of geen gas uit Rusland. Eens de markt dit volop begint te beseffen, dalen de prijzen.
Met het vooruitzicht op lagere prijzen betalen we morgen onze facturen niet. Alle lidstaten overwegen bijkomende eigen maatregelen en intussen werden diverse ingrepen in de marktwerking gesuggereerd. Deze laatste ingrepen kunnen op het Europese of het nationale niveau ingevoerd worden. Elke interventie heeft haar voor- en haar nadelen. Deze komen verder in deze bijdrage aan bod. We bespreken eerst bondig enkele opties voor onze regeringen.
België. Nationale en regionale opties
Wat betreft de nationale maatregelen, staat in ons land het ‘sociaal tarief’ centraal. Ongeveer één Belgische miljoen gezinnen – of één op de vijf huishoudens – geniet al zeker tot eind 2022 van door de regionale regulator bepaalde prijzen voor aardgas en elektriciteit. In Vlaanderen was het sociaal tarief in het recente verleden ongeveer 30% goedkoper dan het gemiddelde tarief. Het blijft af te wachten welke impact de recente marktevoluties hebben op dit tarief en op de betaalbaarheid van de energiefactuur voor de doelgroep.
De doelgroep voor het sociaal tarief kan tijdelijk uitgebreid worden. Deze optie biedt geen totaaloplossing voor de huidige energiecrisis maar is wel meer kosteneffectief dan de algemene BTW-verlaging van 21 naar 6% voor gas en elektriciteit, of het uitdelen van uniforme energiecheques aan de totale bevolking. Bij een algemene BTW-verlaging of gelijke energiecheques voor iedereen - ongeacht de inkomenssituatie - stromen heel wat publieke middelen naar de hogere inkomens die geen ondersteuning nodig hebben. Bovendien genieten de hogere inkomens in absolute termen meer van de automatische indexering dan de lagere inkomens. De schaarse middelen die stromen naar de hogere inkomens kunnen niet meer gebruikt worden om de lagere inkomens gericht te ondersteunen: niet-gedifferentieerde maatregelen hebben dan ook een hoge opportuniteitskost. Wie aan de BTW wil raken, moet dus op zoek naar een sociale BTW-ingreep.
Naast het sociaal tarief bieden met name OCMWs gerichte energie-ondersteuning voor specifieke doelgroepen. Deze doelgroep is veel kleiner dan de doelgroep voor het sociaal tarief wat in principe een gerichte ondersteuning mogelijk maakt die verder gaat dan inkomenssteun. In enkele gemeenten en steden bieden OCMWs bijvoorbeeld via energiecoaches ook advies aan zodat de lagere inkomens praktisch bijgestaan worden in hun zoektocht naar energiebesparingen. Hierdoor kan op termijn de factuur beperkt worden maar dit soort ondersteuning is zeer tijdsintensief en de lagere inkomens beschikken dikwijls ook niet over de middelen om volop te investeren in energiebesparingen. Toch is deze vorm van ondersteuning belangrijk want niet iedereen beschikt over de noodzakelijke skills om het eigen energieverbruik te analyseren en gericht te investeren in energiebesparende maatregelen. Het financieren van deze energiebesparingen bij de lagere inkomens betaalt zichzelf op termijn deels terug.
Een lager verbruik van energie en in het bijzonder van gas is essentieel om de volgende winter goed door te komen. Elke oproep om energie te besparen is evenwel vrijblijvend. Via aanpassingen aan de tariefformules kunnen energiebesparingen beter afgedwongen worden. Vandaag betalen we dikwijls een vast bedrag per kWh, ongeacht ons totale verbruik. Als iedereen stelt dat energie een essentiële basisbehoefte invult, kunnen we nadenken over een basispakket energie waarbij elk huishouden kan beschikken over een deel gratis energie, aangevuld met een pakket energie aan een relatief lage prijs. Wie meer consumeert wordt vervolgens geconfronteerd met stijgende prijzen per bijkomende schijf van bijvoorbeeld 500 kWh. Gezinnen met een zeer hoog verbruik betalen per verbruikte kWh dan veel meer dan een gezin met een zeer laag energieverbruik.
Ook kan de overheid bij de leveranciers een bonussysteem financieren waarbij een gezin dat het gasverbruik in de komende maanden effectief met 15% kan drukken in vergelijking tot het voorbije jaar, een bonus van pakweg € 200 ontvangt. De lagere inkomens worden vandaag al gedwongen om energie te besparen en de bonus kan ook andere gezinnen aanzetten tot een bijkomende inspanning. Wie in de komende maanden echter significant meer gas verbruikt, kan geconfronteerd worden met een extra heffing van pakweg € 300. De opbrengst van deze heffing kan gebruikt worden om de bonus te financieren voor de gezinnen die wel minder gas verbruiken. Bij deze vergelijkingen van het verbruik moet natuurlijk rekening gehouden worden met de verschillende weersomstandigheden van periode tot periode.
Op het regionale niveau kent ons land een lange traditie om vooral eigenaars te stimuleren tot energetische renovaties. Dit beleid is sterk geïntensiveerd in het afgelopen jaar – onder andere door de invoer van een renovatieverplichting vanaf 2023 in Vlaanderen - en de huidige crisis zal gegarandeerd een grote impact hebben op de interesse van eigenaars met voldoende middelen om te investeren in energiebesparende maatregelen. De combinatie van renovatiesubsidies en renteloze leningen is in de praktijk ontoereikend om alle eigenaars met beperkte eigen middelen te activeren en hiervoor bestaan geen eenvoudige oplossingen. Innovatieve concepten waarbij de overheid de renovatie financiert en deze factuur terugbetaald krijgt bij de latere verkoop van de woning kunnen in pilootprojecten verder verkend worden.
De energieprijzen dwingen onze bedrijven tot energiebesparende maatregelen maar daarnaast is ongetwijfeld extra ondersteuning nodig. Het systeem van tijdelijke werkloosheid bleek zeer effectief in de afgelopen coronajaren en kan bij de energie-intensieve bedrijven ingezet worden om de winter te overbruggen. Bijkomende budgetten voor energiebesparende maatregelen vormen ook een deel van de oplossing.
We vermelden hier ook de nood aan staatswaarborgen voor Europese energiebedrijven om hun onderpand op de markten voor energiecontracten te kunnen voldoen. Naarmate de gasprijs stijgt, moeten energiehandelaars steeds grotere bedragen in onderpand geven om het risico op niet-betaling tegen te gaan. Landen als Duitsland, het VK of Zwitserland moeten zich al garant stellen om te beletten dat energiebedrijven omvallen – met alle gevolgen vandien voor het sentiment op de markt én de bevoorradingszekerheid. De vraag stelt of en wanneer energiebedrijven ook bij onze regeringen aankloppen.
Ingrijpen in de marktwerking?
Bovenstaande maatregelen hebben geen impact op de marktwerking maar pogen de consequenties van de marktwerking deels te compenseren. Sinds de zomer van 2022 overweegt zelfs de Europese Commissie eventuele ingrepen in het Europese marktmodel. Dergelijk ingrijpen is niet evident omdat het marktmodel sterk evolueerde tijdens de diverse fasen van de liberalisering van de Europese energiemarkten vanaf 1996. Intussen zijn er geen echt nationale markten meer maar kennen we gekoppelde markten. Deze nieuwe fysieke of technologische realiteit noodzaakt aangepaste modellen om een efficiënte marktwerking mogelijk te maken. Sterk ingrijpen in het design van marktmodellen op een manier die niet aansluit bij het fysieke marktlandschap kan leiden tot ongewenste effecten. We lichten bondig drie mogelijke interventies toe.
-
Een prijsplafond voor elektriciteit uit niet-gasgestookte centrales
De Europese Unie overweegt momenteel een prijsplafond voor elektriciteit uit niet-gasgestookte centrales zoals windparken, kerncentrales, waterkracht- en steenkoolcentrales. Op 4 september 2022 kondigde de Duitse regering aan om deze interventies in eigen land in te voeren zodat de kans bestaat dat andere EU-lidstaten dat voorstel ernstig zullen overwegen. Deze limiet op de winst van niet-gasgestookte centrales heeft in principe geen impact op de marktwerking, noch op de marktprijs of op het design van de Europese energiemarkten. De marktprijs wordt nog altijd bepaald door de prijszettende of marginale gascentrale. Gascentrales kunnen nog steeds onbeperkt ingezet worden om de vraag te volgen. De marktprijs geldt voor alle vragers en aanbieders maar per gebruikte technologie geldt door de interventie een specifiek prijsplafond zodat slechts een deel van de zogenaamde inframarginale winst behouden blijft. Het verschil tussen de marktprijs en het prijsplafond per technologie stroomt naar de overheid. Een deel van de hoge elektriciteitsfactuur wordt zo een overdracht naar de overheid die deze nieuwe inkomsten kan gebruiken om onze bedrijven en gezinnen in nood te helpen.
Deze tijdelijke interventie wordt administratief een zeer grote uitdaging maar omzeilt wel de juridische complicaties om excessieve windfall profits van energiebedrijven snel te kunnen belasten. De opbrengst van het prijsplafond hangt van vele factoren af, zoals het aandeel van de elektriciteit die lang op voorhand op de termijnmarkten aan lage prijzen is verkocht. Er is geen database die per technologie de elektriciteitsproductie verdeelt over alle mogelijke markten en voor elk moment van de dag volumes koppelt aan de relevante marktprijzen. De elektriciteit van windparken wordt ook buiten de markt verkocht via Power Purchase Agreements (PPA) waarbij een energiebedrijf de totale productie binnen een lange periode (10 tot 15 jaar) overneemt. Deze bilaterale overeenkomsten zijn complex en doorgaans erg vertrouwelijk zodat de toewijzing van de overwinsten aan alle betrokken marktpartijen in de praktijk een kluwen kan worden.
Een dergelijk prijsplafond heeft geen impact op de gasfactuur zodat de mogelijke opbrengst ontoereikend is om de totale energiefactuur significant te milderen. Het is dan ook belangrijk om selectief om te springen met deze middelen en deze bij voorkeur te koppelen aan initiatieven om de energievraag te verminderen.
-
Een prijsplafond voor aardgas gebruikt door gascentrales
Spanje en Portugal plafonneerden recent de prijs van aardgas dat gebruikt wordt door gascentrales. Hierdoor volgt de marginale kost van gascentrales niet meer de sterk variabele gasprijs en blijft de elektriciteitsprijs in principe relatief stabiel. De uitbaters van gascentrales kopen nog steeds gas op de markten maar de overheid subsidieert het verschil tussen de marktprijs en de vaste prijs voor de gascentrales. Deze aanpak drukt de elektriciteitsfactuur maar blijkt in de praktijk te leiden tot enkele ongewenste effecten. Elektriciteit stopt niet aan de landsgrenzen en een deel van de in Spanje gesubsidieerde elektriciteit werd verkocht aan Frankrijk. Door de lagere prijs voor gas steeg ook het gebruik van gas in de Spaanse elektriciteitsproductie waardoor de kostprijs van de interventie toenam.
Dit mechanisme kan niet zomaar toegepast worden in een land zoals België wegens de zeer sterke interconnectie met onze buurlanden. We kunnen niet met regulering afdwingen dat de in België geproduceerde elektriciteit alleen binnen de eigen landsgrenzen verbruikt wordt. Dit zou in principe wel kunnen door export en import letterlijk onmogelijk te maken in de huidige marktplatformen maar die interventie conflicteert fundamenteel met de Europese filosofie van geïntegreerde markten waarbij net internationale handel voor grote efficiëntiewinsten kan zorgen.
Wel kan het mechanisme op Europees niveau overwogen worden om situaties te vermijden waarbij bijvoorbeeld de Spaanse belastingbetaler de factuur van Franse klanten co-financieren. De elektriciteitsnetten van de Europese Unie zijn wel gekoppeld aan de netten van bijvoorbeeld het Verenigd Koninkrijk en Noorwegen zodat extra-EU export van gesubsidieerde elektriciteit altijd tot de mogelijkheden behoort.
Het reguleren van de gasprijs voor elektriciteitscentrales leidt niet noodzakelijk tot een marktprijs die exact gelijk is aan de marginale productiekost van de laatst geactiveerde gascentrale. Dit is wel het geval voor markten met ‘volmaakte’ concurrentie waarbij geen enkele marktpartij de prijsvorming kan beïnvloeden. Het koppelen van een prijsplafond voor de elektriciteitsprijs aan de gasprijs voor gascentrales kan overwogen worden indien de vrees bestaat dat bepaalde marktpartijen de prijs effectief kunnen beïnvloeden.
De Spaanse aanpak drukt de elektriciteitsfactuur voor de consument maar heeft geen impact op de gasfactuur.
-
Een algemeen prijsplafond voor aardgas
Europa kan ook een algemeen prijsplafond voor aardgas overwegen zodat iedereen die aardgas gebruikt beschermd wordt tegen buitensporige prijsbewegingen. Al in maart 2022 opperden enkele EU-lidstaten - waaronder België - deze suggestie.
We kunnen in het korte bestek van deze bijdrage niet alle gesuggereerde implementaties bespreken. Maar aan elk daarvan zijn complicaties verbonden. Europa zou gezamenlijk gas kunnen aankopen maar de vraag is of de gasleveranciers dat niet als contractbreuk gaan zien.
Elk prijsplafond creëert een risico op een aanbodtekort wanneer een deel van de mogelijke aanbieders niet meer zouden willen verkopen aan Europese marktpartijen. Hoe lager het prijsplafond, hoe hoger het risico op een aanbodtekort. Het snel invoeren van een prijsplafond noodzaakt dan ook het voorzien van een noodmechanisme om snel in te grijpen bij een mogelijk aanbodtekort. Dit kan bijvoorbeeld door een veilingmechanisme te activeren zodat bijkomend aanbod op zeer korte termijn aangetrokken kan worden aan prijzen boven de beperkende plafondprijzen. Dit veilingmechanisme moet vanaf dag één zeer robuust zijn want we kunnen verwachten dat bepaalde marktpartijen de beperking van het mechanisme zullen testen.
Een algemeen prijsplafond kan een grote impact hebben op zowel de gasfactuur als de elektriciteitsfactuur. Toch is er niet echt veel enthousiasme voor een algemeen prijsplafond. Heel wat lidstaten geven er de voorkeur aan om zelf overeenkomsten op lange termijn te onderhandelen met belangrijke leveranciers zoals Noorwegen of Qatar. Naarmate deze overeenkomsten met relatief lage prijzen belangrijker worden in de totale gasmarkt, daalt het belang van de termijnmarkten en zijn we minder onderhevig aan bruuske prijsbewegingen. Voor de liberalisering van de gasmarkt van 1998 onderhandelde elke EU-lidstaat zelf dergelijke overeenkomsten met verschillende leveranciers. Deze aanpak had zeker beperkingen – o.a. inzake flexibiliteit - maar ook grote voordelen. In het proces van geleidelijke liberalisering werden dergelijke overeenkomsten niet meer aangemoedigd, met name om nieuwe spelers voldoende marktkansen te bieden. Vandaag herontdekken we de voordelen van prijsstabiliteit.
Het bepalen van het optimale prijsplafond is niet eenvoudig. In maart 2022 leek een prijsplafond van bijvoorbeeld € 100 /MWh opportuun maar met de marktprijzen van eind augustus zou ditzelfde prijsplafond bijna zeker tot grote aanbodrisico’s leiden. Een variabel prijsplafond gekoppeld aan de evolutie van de marktprijzen kan een alternatief bieden maar hierdoor creëren we terug minder zekerheid.
-
Wanneer kan de marktwerking aangepast worden?
Elk voorstel om de marktwerking aan te passen heeft voor- en nadelen. Het Spaanse voorbeeld van gesubsidieerd gasprijzen voor elektriciteitsprijzen is in principe snel in te voeren op voorwaarde dat er hierover snel een Europees akkoord bereikt wordt. Wel moet een garantie ingebouwd worden dat de vraag naar aardgas niet stijgt, wat neerkomt op het uitdelen van quota aan gascentrales. Hierdoor blijft de vraag naar gas constant maar ontstaat bijkomende schaarste waardoor de elektriciteitsprijs toch stijgt boven de marginale kost. De Spaanse aanpak dreigt plots heel wat minder attractief te worden.
Het prijsplafond voor elektriciteit uit hernieuwbare energie, kerncentrales en steenkoolcentrales is een optie mits de nodige informatie snel verzameld kan worden om de verdeling van de inframarginale winsten over alle betrokken marktpartijen snel in kaart te brengen. Het bleek in ons eigen in het recente verleden zeer moeilijk om de winsten van de kerncentrales correct in kaart te brengen.
Een algemeen prijsplafond voor gas zal de meeste impact op de totale energiefactuur hebben maar het uitwerken van een robuust mechanisme om aanbodrisico’s te minimaliseren is essentieel en vraagt enige tijd. Binnen enkele maanden begint de winter en het blijft onduidelijk of tegen dan ingrijpende aanpassingen aan de marktwerking door te voeren zijn. Er is zeker een sense of urgency maar the devil is in the details… We moeten er rekening met houden dat er de eerste weken of maanden geen aanpassingen aan het marktmodel komen. Ons land en de regio’s zijn dan ook zelf aan zet.
Welk marktmodel versnelt de energietransitie?
De huidige prijsexplosie doet vergeten dat we tot 2021 een decennium lang konden genieten van lage en vrij stabiele prijzen. Energie besparen rendeerde amper en door de lage elektriciteitsprijzen kwamen er zonder subsidies geen investeringen in nieuwe capaciteit. Vandaag bepaalt niet de markt maar de overheid de investeringsdynamiek via subsidies en capaciteitsveilingen. België heeft gascentrales nodig om de kernuitstap op te vangen maar zonder subsidies komen deze gascentrales er nooit. De energietransitie noodzaakt grote investeringen in nieuwe energiesystemen, in energiebesparingen en in een koolstofarme infrastructuur. Een marktmodel dat geen investeringen kan uitlokken – ook niet in energiebesparingen – ondersteunt de energietransitie niet.
Europa wil tegen 2050 klimaatneutraal worden door massaal te elektrificeren terwijl de fossiele sectoren – inclusief de gassector - in de komende twintig jaar moeten desinvesteren. Deze laatste ambitie wordt een uitdaging want in een vrije markt gaan rendabele sectoren zichzelf niet spontaan elimineren. Maar we kunnen ook niet tot pakweg 2045 volop gas gebruiken om dan bruusk de gaskraan dicht te draaien. En door de huidige crisis moet er in de eerstkomende jaren net wel geïnvesteerd worden in de gasinfrastructuur. De gasmarkten zullen dan ook na de huidige crisis nog heel wat turbulenties ondervinden.
In de organisatie van de gasmarkten kan zeker ingegrepen worden. De prijzen op de termijnmarkten voor 2023 lijken wel een kopie van de extreme prijzen op de spotmarkt. Het onderhandelen van langetermijn contracten met belangrijke leveranciers – een standaardpraktijk voor de liberalisering van de energiemarkten - vermindert ook onze blootstelling aan de capriolen op de termijnmarkten. Bij deze onderhandelingen hanteert Europa best een duidelijk klimaatperspectief tot 2050. Mits de nodige coördinatie tussen de evolutie van vraag en aanbod op lange termijn te verzekeren, kunnen de mogelijke turbulenties getemperd worden.
Enkele conclusies
Een beperking van de vraag naar gas in alle economische sectoren moet centraal staan in elke beleidsreactie op de huidige energiecrisis. Innovatieve tariefformules kunnen de oproep om energie te besparen minder vrijblijvend maken. Hierbij kunnen we denken aan een basispakket gratis of zeer goedkope energie, gevolgd door progressief duurdere energie voor wie zeer veel gebruikt. De regering zou ook een bonussysteem bij de leveranciers kunnen financieren voor wie in de komende maanden effectief 15% minder gas verbruikt dan in het voorbije jaar.
Op het nationale en lokale niveau kan een uitbreiding van het sociaal tarief en energie-ondersteuning door OCMWs overwogen worden. Niet-selectieve maatregelen zoals de algemene BTW-verlaging of uniforme energiecheques voor alle huishoudens – ongeacht het inkomen - hebben een grote opportuniteitskost. Voor onze bedrijven kan het systeem van tijdelijke werkloosheid helpen om de winter door te komen. Bijkomende ondersteuning voor energiebesparende maatregelen drukken verder de vraag naar energie.
De marktwerking kan op diverse manieren bijgestuurd worden maar elk ingrijpen in de marktwerking zorgt voor complicaties. Deze moeten grondig aangepakt worden en dit vraagt tijd. Intussen moeten onze regeringen zelf compenserende maatregelen nemen.